Kári skrifar: NOKKUR ORÐ UM AUÐLINDAMÁLIN

            Í Fréttablaðinu birtist þann 29. október síðastliðinn grein eftir Þorstein Pálsson, fyrrum formann Sjálfstæðisflokksins. Greinin nefnist „Brexitáhrifin á Íslandi“. Þar ræðir hann Evrópumálin og Brexit. Greinin gleður eflaust hjörtu þeirra sem vilja afsala sér fullveldi Íslands og taka við sem flestum tilskipunum og reglugerðum frá ESB. Um það má segja að fólk hefur auðvitað frelsi til þess að hafa þá skoðun. Tjáningarfrelsið er varið bæði í stjórnarskrá Íslands, og annara ríkja, auka verndar sem það nýtur undir 10. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu.

            Hitt er verra, að á „vegi sannleikans“ virðist sem bifreið Þorsteins hafi lent í hálku, farið útaf og oltið. Vonandi hefur Þorsteinn verið í öryggisbelti og komið ómeiddur út úr veltunni. En hvar var „hálkan“ mest? Skoðum fyrst ákveðna staðhæfingu.

            „Á Íslandsmiðum eru ekki sameiginlegir stofnar með Evrópusambandinu. Engin Evrópusambandslönd eiga veiðireynslu hér síðastliðin þrjátíu ár. Aðildarríkin geta því hvorki samkvæmt hafréttarsáttmálanum né reglum sambandsins gert kröfur um veiðar.

            Með fullri aðild kæmu því engin evrópsk skip til veiða á Íslandsmiðum. Enga sérsamninga eða undantekningar þyrfti til að tryggja það.“[i] Við þetta er ýmislegt að athuga. Vert er að kanna það, enda gætu fleiri verið sömu skoðunar og Þorsteinn og því vert að eyða hugsanlegum „misskilningi“.

Ákvæði hafréttarsáttmálans

            Hafréttarsáttmáli Sameinuðu þjóðanna (UNCLOS III) var samþykktur árið 1982 og tekur m.a. til hagnýtingar sjávar. Hann felur í sér fullveldisrétt ríkja til þess að stjórna efnahagslögsögu sinni (EEZ). Í sáttmálanum felst viðurkenning á viðkvæmni fiskistofna sem náttúruauðlindar. Sáttmálinn skuldbindur ríki (strandríki) til þess að stjórna lifandi auðlindum sínum á sjálfbæran máta. Þegar um er að ræða fiskistofna í efnahagslögsögu tveggja eða fleiri strandríkja („sameiginlegir stofnar“) er skylda til samstarfs um stjórnun þeirra.[ii]

            Þetta er ágætt svo langt sem það nær. Eins og áður hefur komið fram, í umræðum um orkupakka þrjú, snýst þetta um fjölmörg álitamál, s.s. mismunandi rétthæð (Evrópuréttur v. Alþjóðaréttur) og hvers konar eftirfylgni (enforcement) er möguleg. Íslendingar þekkja þessi mál ágætlega, í sögulegu ljósi. Þar má t.d. nefna deilur um Makrílveiðar. Hvernig virkaði hafréttarsáttmálinn þá?

            Það er ljóst af dómum Evrópudómstólsins að Evrópuréttur gengur framar Alþjóðarétti þegar þar skerst í odda eða álitamál rísa um það hvort skuli ráða; ákvæði Lissabon-sáttmálans („Rómarsáttmálans“) eða ákvæði hafréttarsáttmálans. Hafréttarsáttmálinn mun ekki ráða neinum úrslitum um atriði sem snerta hina sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB og Ísland þarf að undirgangast, ef íslenskir stjórnmálamenn ákveða að fara gegn meirihlutavilja þjóðarinnar og ganga í ESB. Með öðrum orðum; sameiginlega sjávarútvegsstefna ESB mun gilda eftir inngöngu í Evrópusambandið. Nánast engar líkur eru á því að hægt verði að semja sig frá þeirri stefnu enda þyrftu menn þá að sýna meiri myndugleika en t.d. í orkupakkamálinu!

Evrópuréttur og alþjóðaréttur

            Intertanko-málið[iii] snerti beiðni frá undirrétti í Englandi og Wales (High Court in Englandi and Wales) um forúrskurð Evrópudómstólsins vegna samrímanleika tilskipunar 2005/35/EB, þar sem mælt er fyrir um reglur og viðurlög við mengun [mengunartilskipun] frá skipum, og tveggja alþjóðlegra samninga um hafrétt, alþjóðasamþykkt til varnar mengun frá skipum (MARPOL 73/78) og á óbeinni hátt hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna (UNCLOS).

            Tilskipunin um ráðstafanir tengdar sjóflutningum var samþykkt á grundvelli 2. mgr. 80. gr. sáttmála um stofnun Evrópubandalagsins [Treaty establishing the European Community] í kjölfar mengunarslyss[iv] við strendur Spánar, Portúgals og Frakklands árið 2002, þegar olíuflutningaskipið Prestige sökk. Með tilskipuninni var innleidd ábyrgðaráætlun sem gekk lengra en kveðið var á um í nefndum alþjóðasáttmálum.[v]        

            Í skýringum sínum, við nefnda tilskipun, og í 1. mgr. 1. gr., vísar Evrópusambandið [Evrópuþingið og Ráðið] beinlínis til MARPOL og lætur skýrt í ljós að ætlunin sé sú að samræma regluverk ESB  við reglur sáttmálanna.[vi] Fyrir undirrétti lögðu stefnendur, þ.e. helstu samtök innan alþjóðlegra sjóflutninga, fram að þessi framlenging ábyrgðar væri ólögmæt og að ógilda bæri ráðstöfun ESB vegna brota á rétthærri reglum alþjóðalaga.

            Þegar Evrópudómstóllinn kom saman, fullskipaður [Grand Chamber], komst hann að annari niðurstöðu. Taldi hann að bæði MARPOL og UNCLOS gætu ekki haft áhrif á gildi hinnar umdeildu tilskipunar. Evrópudómstóllinn komst að þessari niðurstöðu þrátt fyrir ákvæði umræddra alþjóðasáttmála Sameinuðu þjóðanna.

            Undanfarið hefur verið rætt um rétthæð íslensks réttar miðað við EES/Evrópurétt. Í því sambandi geta menn velt fyrir sér hver staða íslensks réttar muni verða innan ESB, ef lygin og spillingin ná að hafa meirihluta þjóðarviljans að engu og koma Íslandi inn í Evrópusambandið. Hvað sjávarútveg snertir mun að sjálfsögðu gilda sameiginlega sjávarútvegsstefna ESB eins og hún birtist í 38. - 43. gr. Lissabon-sáttmálans.

            Eins og áður hefur komið fram, í skrifum um orkupakkana, víkja alþjóðlegir sáttmálar Sameinuðu þjóðanna fyrir Evrópurétti þegar á þá reynir og Evrópudómstóllinn kveður upp dóma sína. Glöggir lesendur hafa þegar áttað sig á því. Ekki þarf að velkjast í vafa um það hvort íslenskur eða Evrópskur réttur gangi framar, eftir inngöngu Íslands í Evrópusambandið. Þar er hins vegar innifalin stór spurning um framsal ríkisvalds og fullveldis.

            Þetta sýnir, enn og aftur, að alþjóðlegir sáttmálar eru ekki látnir „þvælast fyrir“ innan ESB, þegar til kastanna kemur. Evrópurétturinn gildir, Evróputilskipun hefur meira vægi en sáttmálar Sameinuðu þjóðanna, eins og dæmið að framan sýnir.

„Engin Evrópsk skip til veiða á Íslandsmiðum“?

           Staðhæfing Þorsteins Pálssonar, og vitnað er í að framan, þarfnast nánari skoðunar. Hann telur með öðrum orðum að Hafréttarsáttmáli Sameinuðu þjóðanna og reglur Evrópusambandsins muni tryggja íslenska hagsmuni gagnvart útgerðum innan ESB. Fullyrðingin (og fleiri en Þorsteinn halda þessu fram) virðist bæði röng og misvísandi. Besta leiðin til þess að sannreyna sannleiksgildi staðhæfinga Þorsteins er að skoða regluverk ESB og dóma Evrópudómstólsins. Þar liggur svarið.

            Sjávarútvegsstefna ESB er kölluð sameiginleg fiskveiðistefna (CFP) og innan sambandsins eru sett lög og reglur sem stýra og stjórna fiskveiðum í atvinnuskyni yfir allt Evrópusambandið. Þegar fiskur færist á milli landhelgi mismunandi aðildarríkja telja ráðamenn ESB að fiskurinn sé sameiginleg auðlind [ESB] og sameiginleg fiskveiðistefna setur því staðlaðar reglur sem eiga við um öll aðildarríki ESB. Á vefgátt Evrópusambandsins má sjá meginmarkmið sameiginlegu fiskveiðistefnunnar (CFP). Þau má draga saman svona:

  • Að setja reglur þannig að atvinnuveiðar í Evrópu séu sjálfbærar.
  • Að framfylgja fiskveiðireglum.
  • Koma í veg fyrir stækkun fiskiskipaflota Evrópu.
  • Veita sjómönnum fjármagn og tæknilegan stuðning til að gera atvinnugreinina sjálfbærari.
  • Semja við ríki utan ESB [þriðju ríki] vegna mála tengdum fiskveiðum.
  • Tryggja að sjávarútvegur fái sanngjarnt verð fyrir framleiðslu sína og neytendur geti treyst sjávarfanginu sem þeir neyta (með því að stjórna gæðum og merkingum á fiski innan Evrópusambandsins alls).
  • Styðja við fiskeldi og fiskeldisstöðvar.
  • Veita heimildir til vísindarannsókna og gagnasöfnunar til mótunar framtíðarstefnu.[vii]

            Sameiginleg efnahagslögsaga. Um allan heim hafa ríki efnahagslögsögu (EEZ) sem nær 200 sjómílur frá strandlengju ríkjanna.[viii] Innan þessa svæðis getur hvert ríki hagnýtt og stjórnað hafinu á margvíslegan hátt. Innan Evrópu var litið svo á að samhæft kerfi væri til bóta - ef sjómenn frá mismunandi ESB-ríkjum veiddu á sömu hafsvæðum var talið hagkvæmt að leiða þá alla saman undir sömu löggjöf og reglur.

            Sameiginlega fiskveiðistefnan inniber þess vegna að aðildarríki stjórni einungis hafsvæði sem teygir sig tólf mílur [landhelgi] frá strandlengju ríkjanna. Hins vegar sé efnahagslögsaga þeirra [þ.e. svæði utan 12 mílna] sameinuð efnahagslögsögu annara aðildarríkja og skapi þar með stærstu efnahagslögsögu í heimi.

            Þetta merkir að sjómenn ESB geta í raun veitt hvar sem er í efnahagslögsögu ESB og sömu reglur gilda um alla. Fiskimenn frá hvaða ESB-ríki sem er geta veitt að vild innan annarra hafsvæða ESB, með fyrirvara um veiðileyfi og kvóta.[ix] Er þetta það sem Þorsteinn Pálsson á við með „útúrsnúningi og misskilningi“ í grein sinni? Er það misskilningur að hans mati að sömu lög og reglur muni gilda um Ísland og önnur aðildarríki, eftir inngöngu í ESB? Eða er það „útúrsnúningur“ að hans mati? Eru fleiri á þeirri skoðun? Hvað sem því líður, þá er rétt að rekja aðeins dómsmál Evrópudómstólsins sem lúta að sama efni og kennd eru við Factortame.[x]

Factortame málareksturinn

            Skoðum fyrst mál Evrópudómstólsins, C-213/89 R v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame ECJ ([1990] (Factortame nr. 1).[xi] Lávarðadeildin breska óskaði forúrskurðar (preliminary ruling) Evrópudómstólsins undir þágildandi 177. gr. „Rómarsáttmálans“ [EEC Treaty] áður en dómur var felldur í málinu.

Málavextir

            Í nýrri breskri löggjöf (Merchant Shipping Act 1988) var þess krafist til þess að fá skip skráð í Bretlandi, að eigendur þess hefðu breskt ríkisfang.

            Lögin kváðu á um að skipin þyrftu að vera í breskri eigu til þess að geta verið skráð og njóta breskra fiskveiðikvóta. Factortame og önnur fyrirtæki, sem voru skráð samkvæmt breskum lögum en með spænskum stjórnarmönnum og hluthöfum, ákváðu að láta reyna á gildi bresku laganna gagnvart Evrópurétti og fóru fram á lögbann (interim relief).

Hið lagalega úrlausnarefni

            Ef ósamrímanleiki (árekstur) er á milli innlendrar löggjafar og ESB, þar sem ESB hefur valdheimildir, skal þá Evrópuréttur hafa forgang?

Niðurstaða

            Í Factortame (nr. 1) var krafist lögbanns til að koma í veg fyrir gildistöku laga um kaupskip (Merchant Shipping Act 1988). Lávarðadeildin vísaði málinu til Evrópudómstólsins með flýtimeðferð, þar sem dómstólum í Bretlandi er ekki heimilt að setja lögbann gegn krúnunni. Niðurstaðan Evrópudómstólsins [forúrskurðurinn] varð í stutt máli þessi [para 23]:

            „Svarið við spurningunni, sem varpað er fram, er því það að túlka ber Evrópurétt þannig að þegar landsdómstóll, í máli fyrir honum sem snertir Evrópurétt, telur að eina hindrun þess að úrskurða lögbann séu reglur landslaga verður að víkja þeim reglum til hliðar.“

            Lávarðadeildin (House of Lords) dæmdi málshöfðendum í hag, í samræmi við forúrskurð Evrópudómstólsins. Í dómsorði hans segir efnislega að víkja beri til hliðar landslögum sem stangast á við Evrópurétt. Lávarðarnir töldu málshöfðendur byggja rétt sinn á Evrópurétti sem væri rétthærri lögum breska þingsins. Forgangur Evrópuréttar var því staðfestur á þeim sviðum þar sem ríkisvald (fullveldi) hefur verið framselt. Þessi málarekstur hélt áfram og staðfesti í raun enn frekar það sem komið er fram, um forgang Evrópuréttar.

            Í málinu Factortame (nr. 2)[xii] kvað Evrópudómstóllinn upp dóm um forgang Evrópuréttar. Þetta er mál C-221/89, The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd and others.

Málavextir

            Lög um kaupskip (Merchant Shipping Act 1988) voru sett til að vernda breskan sjávarútveg með því að koma í veg fyrir að erlendir (sérstaklega spænskir) ríkisborgarar nýttu breska fiskistofna. Evrópudómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að aðildarríki gætu ákveðið, í samræmi við reglur alþjóðaréttar, skilyrði fyrir skráningu á skipaskrá, og rétt til þess að sigla undir þjóðfána, þá yrðu þau samt að fara að Evrópurétti.

Hið lagalega úrlausnarefni

            Hvort Evrópuréttur væri ofar innlendum „Westminster-lögum“, með hliðsjón af kenningum um fullveldi þingsins? [Parliamentary sovereignty].

Niðurstaða

            Það er andstætt Evrópurétti að aðildarríki setji það sem skilyrði fyrir skráningu fiskiskipa í skipaskrá að eigendur og útgerðarmenn skipanna verði að vera ríkisborgarar skráningarríkis, hvort sem þeir eru einstaklingar eða lögaðilar. Þá er ósamrímanlegt við Evrópurétt að kveða á um það að 75% stjórnarmanna og hluthafa í félögum, sem eiga eða reka skip, séu ríkisborgarar skráningarríkis, jafnvel þó að lögbært yfirvald hafi heimild til þess að slaka á kröfunni þegar um er að ræða ákveðna aðila.

Factortame 3

            Ekki verður fjallað sérstaklega um Factortame 3[xiii] í þessum skrifum en þó vert að nefna skaðabótaskylduna. Um er að ræða tvo dómsmál sem rekin voru samhliða, C-46/93 og C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others.

            Í dóminum er fjallað um meginreglur vegna skaðabótaábyrgðar aðildarríkja vegna tjóns gagnvart einstaklingum, brot á Evrópurétti sem rekja má til ríkja. Brot sem rekja má til innlendra löggjafa, skilyrði fyrir ábyrgð ríkja og umfang skaðabóta.

            Í dóminum kemur fram að ríki geta bakað sér skaðabótaábyrgð vegna brota á reglum Evrópuréttar og fengið á sig einkaréttarlegar kröfur vegna tjóns sem menn kunna að verða fyrir vegna brotanna (sbr. meginregluna um ábyrgð ríkja).

            Í dóminum segir [para 90] að bætur vegna tjóns sem aðildarríki valda einstaklingum, vegna brota á Evrópurétti, verði að vera í réttu hlutfalli við tapið eða tjónið. Ef Evrópurétturinn inniheldur engin viðeigandi ákvæði er það innlends réttarkerfis hvers aðildarríkis að ákvarða umfang skaðabóta. Þau viðmið mega þó ekki ná skemmra en hin sem gilda um sambærilegar kröfur samkvæmt innlendum lögum og mega ekki hindra það, gera of erfitt eða ómögulegt að fá skaðabætur.

            Þetta felur með öðrum orðum í sér að einstaklingar verða að hafa að minnsta kosti jafngild úrræði vegna tjóns sem þeir verða fyrir vegna brota á Evrópurétti eins og þeir myndu hafa samkvæmt innlendum lögum.

Loka niðurstaða

            Í ljósi þess sem fram er komið geta lesendur metið það sjálfir í hversu mikilli „hálku“ Þorsteinn Pálsson hefur lent á „vegi sannleikans“ og getið var um í upphafi og hvort „veltan“ hafi verið minniháttar. Hitt er ljóst: sameiginlega fiskveiðistefna Evrópusambandsins gildir ef Ísland gerist aðildarríki sambandsins. Þá gilda einnig reglurnar um sameiginlega efnahagslögsögu og forgang Evrópuréttar eins og komið er fram.

[i]      Þorsteinn Pálsson. „Brexitáhrifin á Íslandi“. Fréttablaðið 29. október 2020. https://www.frettabladid.is/skodun/brexitahrifin-a-islandi/

[ii]    Sbr. 1. mgr. 63. gr. UNCLOS. https://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf

[iii]   International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko), International Association of Dry Cargo Shipowners (Intercargo), Greek Shipping Cooperation Committee, Lloyd's Register and International Salvage Union V. Secretary of State for Transport. Case C-308/06. http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-308/06

[iv]    Sjá einnig: Lim, K. „The Role of the International Maritime Organization in Preventing the Pollution of the World's Oceans from Ships and Shipping.“ https://www.un.org/en/chronicle/article/role-international-maritime-organization-preventing-pollution-worlds-oceans-ships-and-shipping

[v]     Sjá enn fremur heimasíðu Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar. https://www.imo.org/

[vi]    Sjá skýringar í inngangi við tilskipun, 2, 3 og 15 og 1. mgr. 1. gr. tilskipunar 2005/35/EC: „The purpose of this Directive is to incorporate international standards for ship-source pollution into Community law and to ensure that persons responsible for discharges are subject to adequate penalties as referred to in Article 8, in order to improve maritime safety and to enhance protection of the marine environment from pollution by ships.“ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32005L0035

[vii]  Sjá: The European Parliament. The Common Fisheries Policy: origins and development. https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/114/the-common-fisheries-policy-origins-and-development

[viii] Sjá einnig: National Ocean Service. What is the EEZ? https://oceanservice.noaa.gov/facts/eez.html

[ix]    Sjá: British Sea Fishing. Common Fisheries Policy (CFP). https://britishseafishing.co.uk/common-fisheries-policy-cfp/#:~:text=Fishermen%20from%20any%20EU%20nation,EEZ)%20of%20the%20European%20Union.

[x]     Factortame-málin eru samtals 5.

[xi]    Case C-213/89. Judgment of the Court of 19 June 1990. The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61989CJ0213

[xii]  Case C-221/89. The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd and others. Reference for a preliminary ruling: High Court of Justice, Queen's Bench Division - United Kingdom. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61989CC0221&qid=1604255572941

[xiii] Joint Cases C-46/93 and C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61993CJ0046

Fréttabréf