þriðjudagur, 1. nóvember 2016

ALÞINGI Á FRAMFARALEIÐ

Veikleika fyrirhrunsáranna má að einhverju leyti rekja til veikleika í störfum Alþingis. Á tímamótum er eðlilegt að spurt sé hvernig tekist hafi til við að ráða bót á þessum veikleikum. Að mínum dómi hefur það tekist vel og gleður mig að geta sagt að ég telji þingið að mörgu leyti á framafaraleið.
Frá því fyrir hrun hafði verið starfandi starfshópur með það verkefni að yfirfara þingsköpin og skipulag þinghaldsins. Lagt var til að nefndakerfið yrði endurskipulagt og að nefndum yrði fækkað og einni tiltekinni nefnd falið það verkefni sérstaklega að fara með mál er lúta að eftirliti með handhöfum framkvæmdarvalds.

Rannsóknarskýrslur flýta umbótaferli

Í Rannsóknarskýrslunni sem Alþingi lét gera um fall bankanna kom fram gagnrýni sem hraðaði breytingaferlinu. Þingmannanefnd sem yfirfór skýrslu þessarar rannsóknarnefndar lagði í kjölfarið fram tillögur um úrbætur á störfum þingsins. Horft var til hugmynda sem fram höfðu komið í fyrrgreindum vinnuhópi og þær mátaðar inn í þá mynd sem við blasti eftir efnahagshrunið.
Haustið 2010 samþykkti þingið síðan ályktun að tillögu þingmannanefndarinnar, þar sem m.a. kom fram að auka þyrfti sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, leggja bæri meiri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins og bæta undirbúning löggjafar.

Eftirlitshlutverk Alþingis eflt

Þessi ályktun var samþykkt samhljóða og strax í kjölfarið voru gerðar breytingar á þingsköpum Alþingis. Markmiðið með þeim breytingum var að styrkja störf nefndanna og þar með faglega umfjöllun Alþingis um þingmál, svo og að efla eftirlitshlutverk þess og styrkja stöðu þess gagnvart framkvæmdarvaldinu. Í frumvarpinu voru einnig lögð til mikilvæg ákvæði um upplýsingarétt þingmanna, upplýsingaskyldu ráðherra og um meðferð trúnaðarmála í nefndum þingsins. Í samræmi við nýju þingskapalögin var komið á nýrri nefndaskipan haustið 2011, þar á meðal varð Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að veruleika.

Ráðist í kerfislægar breytingar

Þegar Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var sett á fót voru vissulega fyrir hendi stofnanir sem sinntu eftirliti og aðhaldi gagnvart framkvæmdarvaldinu. Ríkisendurskoðun hafði verið gerð að sjálfstæðri stofnun á vegum Alþingis með lögum árið 1986 og var markmiðið  að tryggja að sá sem annaðist endurskoðun ríkisfjármála væri óháður þeim sem endurskoðunin beindist að. Embætti umboðsmanns Alþingis hafði tekið til starfa árið 1988. Til viðbótar við þessar grundvallarstoðir eftirlits- og aðhaldskerfisins, var Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd nú ætlað að verða vettvangur nýrra vinnubragða með sérstakri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins. Hér var um að ræða mikilvæga kerfislæga breytingu.

Hlutverk stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar

Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var falið að kanna einstakar ákvarðanir eða verklag hjá ráðherra eða stjórnsýslu á hans vegum. Umfjöllun nefndarinnar var ætlað að beinast fyrst og fremst að því sem liðið er, en umfjöllun annarra nefnda, sem einnig fara með eftirlit, við það sem er bundið líðandi stund. Þetta er þó ekki alveg einhlítt enda landamæri á milli nútíðar og fortíðar oft óljós.  Í þessu efni hafa línur verið að mótast og eiga enn eftir að skýrast.
Réttur minni hluta til að taka upp mál innan hennar var sérstaklega tryggður þótt meirihluti réði hvernig farið væri með hvert mál, t.d. hvort nefndinni þætti ástæða til þess að gefa þinginu skýrslu um athugun sína og eftir atvikum gera tillögu um ályktun þingsins um málið.

Lagt upp úr vönduðum vinnubrögðum og trúverðugleika

Sá háttur var hafður á frá þingkosningunum 2013 að nefndarmaður úr stjórnarandstöðu gegndi formennsku í nefndinni. Í sama anda voru athugunarefni sem snertu stjórnarmeirihluta látin lúta verkstjórn nefndarmanns úr flokki sem verið hafði í stjórnarandstöðu þegar viðkomandi mál hafði komið upp. Með þessu móti er dregið úr hættu á pólitískri hagsmunagæslu og þetta er einnig til þess fallið að auka trúverðugleika nefndarinnar. 
Skýrslur stofnana sem starfa á vegum Alþingis, Ríkisendurskoðunar og embættis umboðsmanns, eru til umfjöllunar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, aðrar en skýrslur Ríkisendurskoðunar um almenna framkvæmd fjárlaga, sem eru til umfjöllunar í fjárlaganefnd. Í skýrslum um einstakar stofnanir sem beint er til Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er engu að síður byggt á fjárlögum og lagt mat á framkvæmd þeirra af hálfu viðkomandi stofnana.

Togstreitan milli fjárlaga og lagaskyldna

Ljóst er að samspil Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar við lykileftirlitsstofnanir aðhalds og eftirlits, Ríkisendurskoðun og embætti umboðsmanns Alþingis, skiptir miklu máli og ríður á að vel takist til um að gera það virkara og markvissara í framtíðinni. Með markvissri yfirferð yfir skýrslur Ríkisendurskoðunar ásamt hlutaðeigandi stofnunum framkvæmdarvaldsins og frekari yfirferð þegar Ríkisendurskoðun sér ástæðu til að ítreka athugasemdir sínar, er stuðlað að því að ábendingar stofnunarinnar séu teknar alvarlega og brotalamir lagaðar. Ríkisendurskoðun hefur eðlilega beint sjónum mjög að fjárhagslegum rannsóknum á framkvæmd fjárlaga. Á þeirri framkvæmd eru hins vegar tvær hliðar. Iðulega búa framkvæmdaaðilar stjórnsýslunnar við tvenns konar lög, annars vegar fjárlög og hins vegar hvíla á þeim lagaskyldur sem lúta að verkefnum þeirra, um réttindi sjúklinga, rétt samfélagsins til löggæslu og verndar og svo framvegis.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins hefur verið mjög meðvituð um að halda báðum þessum sjónarhornum til haga og hefur litið á það sem hlutverk sitt að koma upplýsingum til annarra nefnda þingsins og ráðuneyta ef nefndinni þykir einblínt um of á þá hlið sem lýtur að fjárlögum en horft framhjá þeim lagalegu skyldum sem hvíla á stjórnendum opinberra stofnana. Þessar áherslur Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar munu án efa stuðla að aukinni meðvitund Alþingis um að fjárvetingar af þess hálfu þurfi jafnan að ákvarðast með hliðsjón af þeim lagalegu skyldum og pólitísku stefnumarkmiðum sem stofnunum er gert að starfa samkvæmt.

Framtíðin

Þetta tel ég vera lykilatriði. Allt of oft heyrum við býsnast yfir því að stofnanir hafi farið út yfir leyfðan fjárlagaramma þegar í reynd var um að kenna vankunnáttu eða ábyrgðarleysi fjárveitingarvaldsins. Þarna hefur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tekið á málum af yfirvegun og ábyrgð, sem ég vona að verði til eftirbreytni.  Bæði Ríkisendurskoðun og embætti Umboðsmanns Alþingis hafa unnið sér ótvíræðan sess og eru álit þessara stofnana tekin alvarlega.  Ætla má að frumkvæðismálum af hálfu þessara aðila muni fjölga á komandi árum en sýnt þykir að slík vinnubrögð hafi forvarnargildi.
Ég efast ekki um að Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd muni eiga eftir að hasla sér betur völl hvað varðar frumkvæði í rannsóknum og athugunum á því sem orka kann tvímælis af hálfu framkvæmdarvaldsins eða á ábyrgð þess. Mikilvægast er þó að þingið og eftirlitsstofnanir á þess vegum hafi sem best samstarf og samráð sín á milli. Það tel ég hafa tekist bærilega á liðnu kjörtímabili. 

Stjórnmálamenn meðvitaðri um ábyrgð sína

Störf Ríkisendurskoðunar og Umboðsmanns Alþingis, þessara tveggja stofnana sem heyra undir málefnasvið Stjórnskipunar og eftirlitsnefndar Alþingis, hafa opnað og örvað ábyrga umræðu, styrkt réttarstöðu þeirra sem brotið er á, gert stjórnmálamenn meðvitaðri um eigin orð og gjörðir, gert stjórnsýsluna meðvitaðri um ábyrgð sína, stuðlað að vandaðri löggjöf, gert stjórnendur og starfsfólk hjá hinu opinbera ábyrgara og meðvitaðra í meðferð fjármuna og þannig treyst undirstöður lýðræðisins og réttarríkisins.
Umræðu um hvernig megi vinna þessi verk betur af hálfu þessara stofnana svo og af hálfu Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, má aldrei ljúka. Ég tel hins vegar að Alþingi sé á réttri leið hvað varðar eftirlit og aðhald gagnvart framkvæmdarvaldinu.