ALÞINGI SÆKIR Í SIG VEÐRIÐ
Veikleika fyrirhrunsáranna má að einhverju leyti rekja til
veikleika Alþingis. Þetta var á meðal þess sem ráða mátti af
rannsóknarskýrslu sem unnin var fyrir þingið um fall sparisjóðanna
og kom síðan inn á vinnsluborð Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
Alþingis. Hagsmunaaðilar innan kerfisins - og þá einnig þeir sem
höfðu þar beinna hagsmuna að gæta - höfðu afgerandi áhrif á
stefnumótun og lagasetningu. Þingið virtist hvorki hafa burði né
vilja til þess að sporna fast og markvisst við yfirgangi að
utan. Ekki má þó gera of lítið úr viljanum, hinum pólitíska vilja.
Hann var á þessum árum sá að gefa fjármagnsöflunum lausan
tauminn.
Einföldun eða einfeldni?
Litið var svo á að regluverk og hömlur væru almennt af hinu illa og
gangsett var herferð undir heitinu "Einfaldara Ísland". Þessi
hugmynd þótti heillandi. Hún horfði til augljósra kosta
"reddingarsamfélagsins", þar sem öllu væri hægt að bjarga án þess
að flækja sig endalaust í gaddavírsgirðingum kerfisins. Við höfðum
dæmin víða erlendis frá þar sem skrifræðið ætlaði allt að drepa.
Þegar upp var staðið reyndist þetta þó til ills. Í stað þess
að finna skynsamlega millileið sátum við uppi með fjármálakerfi sem
æddi um eins og ótemja, án méls og beislis. En þetta var pólitísk
stefna og verður ekki skrifuð á skipulag Alþingis eða kerfislægt
vinnulag þar, heldur á þá pólitík sem var ráðandi þar innandyra á
þessum tíma.
Á meðal stjórnmálamanna, þvert á flokka og á meðal embættismanna
þingsins, var þó á þessum tíma skilningur á því að styrkja þyrfti
þingið. Frá vorinu 2008 hafði verið starfandi starfshópur sem hafði
fengið það verkefni að yfirfara þingsköpin og skipulag
þinghaldsins. Vinnuhópnum hafði verið fengið það verkefni að fara
yfir gildandi lagareglur um eftirlit þingsins með
framkvæmdarvaldinu og leggja mat á hvort breytinga væri þörf. Í
niðurstöðum hópsins var m.a. mælt með því að nefndakerfið yrði
endurskipulagt og að nefndum yrði fækkað og einni tiltekinni nefnd
falið það verkefni sérstaklega að fara með mál er lúta að eftirliti
með handhöfum framkvæmdarvalds.
Rannsóknarskýrslur flýta umbótaferli
Það skipti sköpum að í hinni yfirgripsmiklu skýrslu á orsökum og
afleiðingum hrunsins sem Alþingi hafði látið gera, hafði komið fram
gagnrýni sem hraðaði breytingaferlinu. Þingmannanefnd yfirfór nú
skýrslu þessarar rannsóknarnefndar og lagði í kjölfarið fram
tillögur um úrbætur á störfum þingsins. Horft var til hugmynda sem
fram höfðu komið í fyrrgreindum vinnuhópi og þær mátaðar inn í þá
mynd sem við blasti eftir efnahagshrunið.
Hinn 28. september 2010 samþykkti þingið ályktun að tillögu
þingmannanefndarinnar, þar sem m.a. eftirfarandi meginsjónarmið kom
fram: " Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er sett fram gagnrýni
á störf og starfshætti Alþingis sem mikilvægt er að bregðast við.
Meginniðurstöður þingmannanefndarinnar varðandi Alþingi eru þær að
auka þurfi sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, leggja
beri meiri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins og auka fagmennsku
við undirbúning löggjafar. Þingmannanefndin telur brýnt að Alþingi
taki starfshætti sína til endurskoðunar, verji og styrki sjálfstæði
sitt og marki skýr skil á milli löggjafarvaldsins og
framkvæmdarvaldsins. Alþingi á ekki að vera verkfæri í höndum
framkvæmdarvalds og oddvitaræðis".
Eftirlitshlutverk Alþingis eflt
Þessi ályktun var samþykkt samhljóða og strax í kjölfarið voru
gerðar breytingar á þingsköpum Alþingis. Markmiðið með þeim
breytingum var að styrkja störf nefndanna og þar með faglega
umfjöllun Alþingis um þingmál, svo og að efla eftirlitshlutverk
þess og styrkja stöðu þess gagnvart framkvæmdarvaldinu. Í
frumvarpinu voru einnig lögð til mikilvæg ákvæði um upplýsingarétt
þingmanna, upplýsingaskyldu ráðherra og um meðferð trúnaðarmála í
nefndum þingsins. Í samræmi við nýju þingskapalögin var komið á
nýrri nefndaskipan haustið 2011, þar á meðal varð stjórnskipunar-
og eftirlitsnefnd að veruleika.
Ráðist í kerfislægar breytingar
Þegar Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var sett á fót voru vissulega fyrir hendi stofnanir sem sinntu eftirliti og aðhaldi gagnvart framkvæmdarvaldinu, annars vegar Ríkisendurskoðun og hins vegar embætti Umboðsmanns Alþingis. Ríkisendurskoðun hafði verið gerð að sjálfstæðri stofnun á vegum Alþingis með lögum árið 1986 en frá árinu 1969 hafði hún starfað sem sjálfstæð stjórnardeild undir fjármálaráðuneytinu. Markmiðið var að tryggja að sá sem annaðist endurskoðun ríkisfjármála væri óháður þeim sem endurskoðunin beindist að. Embætti umboðsmanns Alþingis hafði tekið til starfa árið 1988 og hafði þá um talsverðan tíma verið í burðarliðnum. Til viðbótar við þessar grundvallarstoðir eftirlits- og aðhaldskerfisins, var stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ætlað að verða vettvangur nýrra vinnubragða með sérstakri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins. Nefndin átti að horfa til þess að stjórnvöld færu að lögum og reglum í stjórnsýslunni og að sjálfsögðu aldrei á svig við stjórnaskrá.
Hlutverk Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
Fyrirmyndin var fengin frá Noregi, en litið var til eftirlitsnefndar norska Stórþingsins, Kontrol- og Konstitutionskommiteen við skilgreiningu á hlutverki nefndarinnar. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var falið að kanna einstakar ákvarðanir eða verklag hjá ráðherra eða stjórnsýslunni á hans vegum. Réttur minni hluta, þ.e. fjórðungs nefndarinnar, til að taka upp mál innan hennar var sérstaklega tryggður. Komi fram ósk frá minni hluta um athugun máls er skylt að verða við því, t.d. með því að kalla ráðherra og eftir atvikum aðra sem málið varðar, fyrir nefndina svo og kalla eftir þeim gögnum sem nauðsynleg eru til að upplýsa mál. Það er hins vegar í höndum meiri hluta nefndarinnar hverju sinni hvernig farið er með hvert mál, t.d. hvort nefndinni þyki ástæða til þess að gefa þinginu skýrslu um athugun sína og eftir atvikum gera tillögu um ályktun þingsins um málið.
Lagt upp úr vönduðum vinnubrögðum og trúverðugleika
Sá háttur var hafður á frá þinkosningunum 2013 að nefndarmaður
úr stjórnarandstöðu gegndi formennsku í nefndinni . Nefndin skiptir
síðan iðulega með sér verkum og hafði hún þann hátt á því
kjörtímabili sem nú er á enda runnið, að athugunarefni sem snertu
stjórnarmeirihluta lutu verkstjórn nefndarmanns úr flokki sem verið
hafði í stjórnarandstöðu þegar viðkomandi mál hafði komið upp. Með
þessu móti er dregið úr hættu á pólitískri hagsmunagæslu og þetta
er einnig til þess fallið að auka trúverðugleika
nefndarinnar.
Umfjöllun nefndarinnar beinist fyrst og fremst að því sem liðið er,
en umfjöllun annarra nefnda, sem einnig fara með eftirlit, við það
sem er bundið líðandi stund. Þetta er þó ekki alveg einhlítt enda
landamæri á milli nútíðar og fortíðar oft óljós. Í þessu efni
hafa línur verið að mótast og eiga enn eftir að skýrast.
Skýrslur stofnana sem starfa á vegum Alþingis, Ríkisendurskoðunar
og embættis umboðsmanns, eru til umfjöllunar í stjórnskipunar- og
eftirlitsnefnd, aðrar en skýrslur Ríkisendurskoðunar um almenna
framkvæmd fjárlaga sem eru til umfjöllunar í fjárlaganefnd. Í
skýrslum um einstakar stofnanir sem beint er til Stjórnskipunar- og
eftirlitsnefndar er engu að síður byggt á fjárlögum og lagt mat á
framkvæmd þeirra af hálfu viðkomandi stofnana. Auk ársskýrslu
umboðsmanns fær nefndin til umfjöllunar tilkynningar umboðsmanns um
meinbugi á lögum.
Frumkvæðið að rannsóknum
Tillögur um skipun rannsóknarnefnda þingsins koma til
umfjöllunar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Enn fremur má
búast við því að frumkvæðisathugun nefndarinnar sjálfrar geti leitt
til þess að hún geri tillögu um að skipa rannsóknarnefnd í máli sem
hún hefur haft til umfjöllunar. Nefndin hefur haft slík mál til
athugunar þannig að hún er þegar farin að fóta sig sem
frumkvæðisaðili að rannsóknum.
Eftir að nefndin tók til starfa hafa henni borist ýmis erindi og
ábendingar frá einstaklingum og samtökum. Nefndin hefur þá stundum
tekið til umfjöllunar ákveðin málefni til umfjöllunar m.a. varðandi
hugsanlega kerfislæga vankanta og hefur gert viðeigandi ráðuneytum
og stofnunum viðvart ef nefndin hefur talið ástæðu til. Nefna má að
margar slíkar ábendingar varða stöðu fólks sem hefur lent í
eignamissi og ýmsum þrengingum í kjölfar efnahagshrunsins.
Umboðsmaður Alþingis fær einnig margar slíkar ábendingar, en ólíkt
umboðsmanni getur nefndin ekki tekið fyrir málefni einstaklinga eða
lögaðila en getur kallað ráðherra og stofnanir til ef ástæða þykir
til að kanna verklag þeirra. Þetta hefur nefndin gert.
Togstreitan milli fjárlaga og lagaskyldna
Ljóst er að samspil stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar við
lykileftirlitsstofnanir aðhalds og eftirlits, Ríkisendurskoðun og
embætti umboðsmanns Alþingis, skiptir miklu máli og ríður á að vel
takist til um að gera það virkara og markvissara í framtíðinni. Með
markvissri yfirferð yfir skýrslur Ríkisendurskoðunar ásamt
hlutaðeigandi stofnunum framkvæmdarvaldsins og frekari yfirferð
þegar Ríkisendurskoðun sér ástæðu til að ítreka athugasemdir sínar,
er stuðlað að því að ábendingar stofnunarinnar séu teknar alvarlega
og brotalamir lagaðar. Ríkisendurskoðun hefur eðlilega beint sjónum
mjög að fjárhagslegum rannsóknum á framkvæmd fjárlaga. Á þeirri
framkvæmd eru hins vegar tvær hliðar. Iðulega búa framkvæmdaaðilar
stjórnsýslunnar við tvenns konar lög, annars vegar fjárlög og hins
vegar hvíla á þeim lagaskyldur sem lúta að verkefnum þeirra, um
réttindi sjúklinga, rétt samfélagsins til löggæslu og verndar og
svo framvegis.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins hefur verið mjög
meðvituð um að halda báðum þessum sjónarhornum til haga og hefur
litið á það sem hlutverk sitt að koma upplýsingum til annarra
nefnda þingsins og ráðuneyta ef nefndinni þykir einblínt um of á þá
hlið sem lýtur að fjárlögum en horft framhjá þeim lagalegu skyldum
sem hvíla á stjórnendum opinberra stofnana. Þessar áherslur
stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar munu án efa stuðla að aukinni
meðvitund Alþingis um að fjárvetingar af þess hálfu þurfi jafnan að
ákvarðast með hliðsjón af þeim lagalegu skyldum og pólitísku
stefnumarkmiðum sem stofnunum er gert að starfa samkvæmt.
Framtíðin
Þetta tel ég vera lykilatriði. Allt of oft heyrum við býsnast
yfir því að stofnanir hafi farið út yfir leyfðan fjárlagaramma
þegar í reynd var um að kenna vankunnáttu eða ábyrgðarleysi
fjárveitingarvaldsins. Þarna hefur stjórnskipunar- og
eftirlitsnefnd tekið á málum af yfirvegun og ábyrgð, sem ég vona að
verði til eftirbreytni. Bæði Ríkisendurskoðun og embætti
Umboðsmanns Alþingis hafa unnið sér ótvíræðan sess og eru álit
þessara stofnana tekin alvarlega. Ætla má að frumkvæðismálum
af hálfu allra þessara aðila muni fjölga á komandi árum en sýnt
þykir að slík vinnubrögð hafi forvarnargildi.
Ég efast ekki um að Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd muni eiga
eftir að hasla sér betur völl hvað varðar frumkvæði í rannsóknum og
athugunum á því sem orka kann tvímælis af hálfu
framkvæmdarvaldsins. Mikilvægast er þó að þingið og
eftirlitsstofnanir á þess vegum hafi sem best samstarf og samráð
sín á milli. Það tel ég hafa tekist bærilega á liðnu
kjörtímabili.
Stjórnmálamenn meðvitaðri um ábyrgð sína
Störf Ríkisendurskoðunar og Umboðsmanns Alþingis, þessara
tveggja stofnana sem heyra undir málefnasvið stjórnskipunar og
eftirlitsnefndar Alþingis, hafa opnað og örvað ábyrga umræðu,
styrkt réttarstöðu þeirra sem brotið er á, gert stjórnmálamenn
meðvitaðri um eigin orð og gjörðir, gert stjórnsýsluna meðvitaðri
um ábyrgð sína, stuðlað að vandaðri löggjöf, gert stjórnendur og
starfsfólk hjá hinu opinbera ábyrgara og meðvitaðra í meðferð
fjármuna og þannig treyst undirstöður lýðræðisins og
réttarríkisins.
Umræðu um hvernig megi vinna þessi verk betur af hálfu þessara
stofnana svo og af hálfu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
Alþingis, má aldrei ljúka. Ég tel hins vegar að Alþingi sé á réttri
leið hvað varðar eftirlit og aðhald gagnvart
framkvæmdarvaldinu.